Tulips Chen

摘要：国土部正在进一步研究宅基地顶层制度设计，其中包括宅基地的取得、占有、使用、流转和退出等具体细节。重要原则是要留足村民必需的居住用地(宅基地)，在此前提下其他土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发。未来应将宅基地收回制度与农村土地整治、村庄整治等结合起来一并实施，然后重新分配宅基地、实行“一户一 宅”，从根本上解决“空心村”的问题。

  一直缓慢“行驶”的农村宅基地退出机制试点工作在今年终于转入了“快车道”。

  4月3日，国务院总理李克强在国务院常务会议上表示，要完善农村宅基地有序退出机制。而这项工作的主管部门——国土资源部(以下简称“国土部”)已为此做好了准备。据记者了解，国土部在3月底下发了《国土资源部完善农村宅基地管理制度通知》(以下简称《通知》)，《通知》明确国土部4月公布的全国供地计划将涵盖宅基地，而宅基地的招拍挂也将于今年正式推行。

  另据国土部土地咨询研究中心的一位专家向记者透露，国土部正在进一步研究宅基地顶层制度设计，其中包括宅基地的取得、占有、使用、流转和退出等具体细节。为此，今年国土部门将加快摸底农村宅基地闲置面积等情况。

  “这就是宅基地市场化改革的方向。”浙江大学公共管理学院土地管理系教授杨遴杰在接受记者采访时候对这一动作表示了认可。

  部分地方已试点

  随着城乡一体化进程加快，城乡之间的人员流动日益频繁，宅基地出现大量闲置，农村“空心户”和“空心村”已成为较普遍的现象。有数据显 示，1997年至2007年的10年间，我国农村人口减少了13%，而村庄用地却增长了约4%，人均用地高达229平方米，呈人减地增的逆向发展趋势，宅 基地利用更是低效率。在土地资源日趋紧张的背景下，“空心”领域自然成为国土部土地“算盘”中的一子。

  上述国土部专家向记者介绍，新下发的《通知》就是为了加快开展宅基地退出机制的建设，其中主要包含了以下几方面内容：

  首先，要求各地对农村宅基地登记发证，摸底宅基地的面积、宗地位置等，目前这一工作已经在全国90%的农村开展。

  其次，是加强规划计划、控制引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模，“具体来说，就是将单列宅基地供地计划，并尝试推行宅基地招拍挂。”该专家指出，宅基地执行招拍挂的前提是必须“一户一宅”。

  再次，推进“空心村”治理和旧村改造。“重要的一点是要留足村民必需的居住用地(宅基地)，在此前提下其他土地可依法用于发展二、三产业，但不 得用于商品住宅开发。”上述国土部专家补充称，未来应将宅基地收回制度与农村土地整治、村庄整治等结合起来一并实施，然后重新分配宅基地、实行“一户一 宅”，从根本上解决“空心村”的问题。

  记者在采访中了解到，广东省、江苏省、浙江省、湖北省、宁夏回族自治区等省份都已开展了宅基地退出的试点工作，主要以宅基地有偿使用为基本原 则。以江苏省兴化市为例，该市土地资源极为稀缺，90%以上为耕地，且全都承包给了村民，村集体没有预留土地，其目前就已实行了宅基地的招拍挂，“按照区 位优势竞价，价高者得，比如紧靠村公路的价格最高。”兴化市昌荣国土资源所一位人士向记者提供资料称。

  市场化改革是必然方向

  无论在哪方看来，宅基地退出的市场化改革都已成为必然的前行方向。

  “集体内部流转和政府推动退出都难以从根本上解决宅基地流转问题，所以希望通过市场化方式来实现宅基地退出，比如采用价格手段等”，杨遴杰同时 指出，这一市场化改革必须是以土地集约利用、保护农民权益为前提，“应该放宽思路，不一定就是宅基地的实体交易，也可以是宅基地上的建设用地发展权的交 易，就像增减挂钩实现的建设区的空间位移，由此就可以解决偏远地区的宅基地退出问题。”

  “宅基地采取招拍挂制度，收回农村闲置宅基地，必须尊重农民意愿和生活习惯。”江苏省溧阳市国土资源局工作人员郑晓台亦谈到了这个前提。他还建 议，就宅基地退出问题，要做好农民宅基地规划预留，尽可能地满足被拆迁农民的建房用地需求，在实施过程中，采取先建房后拆迁的办法，妥善处理好各种矛盾纠 纷；就宅基地招拍挂制度来说，则必须加强土地管制，“借鉴中国台湾等地区经验，只有你是农民，才能参与宅基地招拍挂，如果你不是农民，就没有任何权利，否 则向往陶渊明似的田园生活的富豪们就会推高宅基地价格。”

  然而，在业内人士看来，只有经济手段还不足以支撑宅基地退出机制的市场化改革。《物权法》中将宅基地使用权界定为一种物权，“宅基地使用权人依 法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，但是对宅基地退出并没有规定。其他政策中也只是提到“各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。“相关配套政策和法律法规，应与经济手段一起共同作为宅基地管理制度建设的支撑。”一业内人士表示。