Tulips Chen

　　近年来，发生在建设领域的工程层层转包、假招标现象屡禁不止，如何有效进行治理，是当前重大的社会问题。可喜的是，日前，最高检与住房城乡建设部、交通运输部、水利部联合下发了《关于在工程建设领域开展行贿犯罪档案查询工作的通知》。

　　工程层层转包

　　通知规定：在工程项目招投标、设备物资采购、建筑企业资质许可、个人执业资格认定、企业信用等级评定与管理等工程建设领域各环节全面开展行贿犯罪档案查询工作。可以相信，还工程建设行业一片清明已为时不远。

　　近年来，在许多建设领域，工程层层转包已经是业内公开的秘密。层层转包的危害后果是真正施工的单位如果发觉利润太薄或没有利润空间，便会大量雇佣无技术、无资质人员充当技术工人上岗、使用低价劣质原材料、赶工期、偷工减料、不验收或马虎验收、工程款拖欠事件高发和频发等问题。工程层层转包，还使得建设成本大大增加，滋生出一批靠转手分包工程的中间“食利者”，工程质量也难以得到保证。可见，建设工程层层转包的危害猛如虎。

　　层层转包安全隐患迭出的深层原因

　　工程招投标幕后的交易。有时，看似有十几家企业参与投标，实际上仅为一家幕后操纵。例如，一次工程招投标，一家公司往往能“召集”到十多家甚至更多有资质的企业出场相助，并根据自己的需要确定名下围标企业的投标报价，一旦中标，利润高达工程额的20%;一些中介机构则充当权力“掮客”，依靠卖标书、收报名费和咨询费等牟利。中标企业通常向挂靠企业收取总工程款的1%~10%作为“管理费”或“转包费”。包工头围标串标手段背后，衍生出诸多操纵招投标“手法”：招标方“量身定做”设置门槛实现“萝卜招标”；将整体项目“化整为零”，使之达不到法定招标工程规模标准，继而采取“邀标”方式定标；采取“钓鱼”方式，中标方先低价竞标成功，再勾结招标方变更工程设计方案或追加工程量，达到牟利目的。例如，承揽方本身就是官员亲属或生意上同伙，其承揽工程的公司根本就不施工，而是个专业“发包公司”，充当了“第二业主”。其工程发包方式，则基本上不通过招标而是“打闷包”，其中大都有私下交易的腐败行为。工程层层转包，公家的建设资金会有相当一部分非法落入腐败分子和无良建筑商腰包，而真正施工方却所得甚少，还造成农民工被欠薪的不安定因素。一般而言，政府规划或批准确立的重大建设工程项目若发生层层转包而不被制止，其中必然夹杂着腐败活动。

　　挂靠资质与层层转包密不可分。受利益驱使，一些施工、监理单位往往采取转包、挂靠等形式进入市场。“一级企业中标，二级企业进场，三级企业施工，甚至是没有资质的人员施工”成为建筑业一个怪现象。所谓“挂靠资质”就是无资质或低资质施工单位利用有资质或高资质的施工单位来承接工程，并向被挂靠企业交纳一定比例的管理费，这是一种由双方私下约定且不受法律保护的行为。当前，许多项目工程被肢解分包，甚至层层转包，需要一些施工单位来承接，而大量无资质的企业正是瞅准了这一商机，利用各种手段挂靠到有资质或资质更高的企业，从而获得项目施工资格。被挂靠企业坐收管理费，而不重视监管，造成了市场混乱和欠薪等一系列连锁反应。

　　拖薪欠薪问题高发频发。建筑施工领域发放给农民工的工资，一般要过“四手”。第一手是项目总承包企业转给建设单位；第二手是建设单位转给分包的施工企业，第三手是分包的施工企业转给层层转包的“包工头”；第四手是“包工头”发放给农民工。只要这“四手”中任何一手出了问题，农民工的工资不是被拖欠就是被挪用，甚至被“黑手”全部卷走，无从讨要。这“四手”全凭当事人双方自觉履行，没有任何第三方监管。正因为如此，最薄弱的一环——“包工头”向农民工支付工资环节频频生出大问题。

　　法律规定工程建设领域用工需通过劳务公司，可劳务公司名义上参与签订分包协议，实际上只是收了点中介费，而这成为很多空壳公司的生财之道。当前劳务公司多扮演中介角色，完全背离了国家对劳务公司的有关规定。一旦发生争议后关门走人，到其他地方注册个新公司就可以继续干。有的地方政府发现欠薪情况也没有启动保证金，从而导致讨薪事件频发。建筑公司只能将劳务承包给有资质的劳务公司，而目前的劳务公司往往只是一块牌子。劳务公司的出现并没有从根本上改变建筑业的用工方式，只是在包工头之上又多了一级分包而已。

　　层层转包的治理对策

　　以制度为前提推行承包制。建设工程领域是可以推行承包制的，但它有几个前提：参加工程承包项目的施工单位必须有国家审定的资质，要有设备、有资金、有相当的技术力量;内部管理制度要落实，对施工安全、质量监测都要有一系列制度保证；一定要经过公开招投标，经过严格论证；如果系重大工程项目，政府部门还应全过程严格监管；工程结束时严格验收，等等。只要具备以上前提，建设工程发包就不大会出现安全和质量的问题。

　　提高开办劳务公司的门槛。要把农民工纳入劳务公司内变成工人，从而消除长期存在的层级分包现象。有必要建立起权利义务清晰的新型劳动关系，从源头上减少恶意欠薪现象发生的几率。

　　为防范出现欠薪情况，建立“保证金”制度。这些年来，尽管《刑法》《劳动合同法》《工会法》等法律不断修订完善，执法力度也比从前大了许多，但农民工工资被拖欠似乎依然是一个难题。开发商和建筑企业按照工程总造价款缴纳一定比例的保证金，一旦企业出现欠薪即可动用保证金予以先行向农民工支付。需严格排查建筑施工类企业是否足额及时缴纳保证金，对于应启动保证金而未及时启动的，应追查相关部门责任，让保证金的威慑和安全阀作用真正得到发挥。

　　从立法入手，健全法律法规。对于建筑工程承包的程序、承包方资质、转包监管都进行详细规定。根据法律规定，国家明令禁止中标企业对整个建设工程进行转包或非法分包，承揽工程的建筑公司只能将辅助性工作转包给有资质的劳务公司，而且严禁二次转包以确保工程质量安全。

　　政府职能部门需要严格依规执法。我国法律对层层转包早有界定，早在1992年建设部颁发的建施(1992)第189号《工程总承包企业资质管理暂行规定》中第16条就明确规定：工程总承包企业不得倒手转包建设工程项目。2012年新出台的《建筑市场管理条例(征求意见稿)》也明确规定：工程项目分包“应当与分包单位订立专门的工程质量和安全生产管理协议，或者在分包合同中约定各自的工程质量和安全生产管理责任，并对分包单位的工程质量和安全生产工作统一协调、管理”。对外承包工程的单位“不得将工程项目分包给不具备国家规定的相应资质的单位；工程项目的建筑施工部分不得分包给未依法取得安全生产许可证的境内建筑施工企业”，明确禁止转包，并严格规定只能进行一次分包。这些措施都非常具体，操作性很强。另外，查处工程层层转包后发生安全问题的责任，不仅要惩处无资质的企业和个人，还要对发包的项目业主、层层转包的发包者和包工头进行严惩。

　　不断加大反腐治理力度。对那些利用职权插手干预工程建设，索贿受贿或为虚假招标、层层转包提供便利条件的领导干部，一经发现，要一查到底，该处分的处分，该撤职的撤职，绝不姑息迁就，使工程建设行业成为各级官员的“雷区”，使他们望而却步，还工程建设行业一片清明。