Tulips Chen

徐晓明 中央党校（国家行政学院）科研部

我国正在加快建立以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。2021年3月，国务院政府工作报告提出，解决好大城市住房突出问题，切实增加保障性租赁住房供给，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。 7月，国务院印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出了建设以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，首次从国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计。2022年1月《“十四五”公共服务规划》新闻发布会上，住建部有关负责人表示，“十四五”期间，我国将会进一步扩大保障性租赁住房的供给。40个重点城市初步计划新增650万套（间），预计可帮助1300万新市民、青年人等缓解住房困难。

保障性租赁住房是我国新时期住房保障体系的重要组成部分，目的是解决因不符合中低收入家庭标准而无法申请公租房，同时又无力购买共有产权房或商品房的特定人群（主要是新市民、青年人）的住房问题。目前，北京、上海、天津、广州、深圳、武汉等多个城市均已经出台保障性租赁住房的地方实施方案，明确规范地方性保障性租赁住房行业的行为准则，并出台政策推进保障性租赁住房的供给。“十四五”期间，北京和上海规定建设筹集保障性租赁住占住房供应总的40%，广州和深圳则更是达到45%，我国保障性租赁住房进入发展的快车道。

一、我国保障性租赁住房的政策演进

保障性租赁住房具有强烈的民生属性，是缓解住房结构性矛盾、促进保障性住房市场长效发展的关键，也是落实租购并举、完善中国住房制度改革的重要途径，更是实现共同富裕战略目标的重要举措。

我国住房制度改革之初，就提出建立保障和市场双轨制的住房供应体系。1994年7月，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。经济适用房成为我国保障房体系建设的开端。1998年7月，国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。其中最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。廉租住房是我国最早的出租型保障房，我国开始形成由廉租房为主的出租性保障房，以及由经济适用房为主的出售性保障房组成的两种住房保障体系。

随着市场需求变化，不同时期推动不同层次不断迭代的住房保障体系。2007年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，扩大了廉租住房制度的保障范围，出租对象由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。2010年6月，住建部、国家发改委等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，确定了公共租赁住房在我国住房保障制度中的地位。其供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。我国租房保障体系形成“廉租房-公租房-经济适用房”三足鼎立的局面。2014 年公共租赁住房和廉租住房统称为公共租赁住房开始并轨运行，公共租赁住房进入快速发展阶段。

与此同时，我国部分省市也因地制宜的推出一些新的保障性住房产品。2007年，江苏省淮安市最先在全国提出将共有产权房作为保障性住房。2014年6月，北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石6个城市作为共有产权住房试点城市进行试运行，共有产权房则以试点的形式成为新的保障性住房，但并未在全国内形成推广。

事实上，关于保障性租赁住房概念的提出相对较晚。从历史政策梳理来看，保障性租赁房的思想是从2015年开始，雏形出现在2017 年。2015年12月，中央经济工作会议提出推进以“满足新市民”为出发点的住房制度改革。以建立“购租并举”的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口，进一步打通供需通道，稳定房地产市场。这是租赁性保障房向外来人口开放的开始。至此，我国进入大力发展保障性住房阶段，住房保障制度建设思路由“居者有其屋”向“住有所居”转变。2017年7月，住建部、国家发改委等九部委下文要求在“人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场”。鼓励各地通过新增用地建设租赁住房，多渠道增加新建租赁住房供应，优先面向公租房保障对象和新市民供应，这则是我国保障性租赁住房的雏形。

保障性租赁住房在保障房体系中的属性和地位不断被强化。2020年的中央经济工作会议对“解决好大城市住房突出问题”和“解决好青年人的住房问题”作为重要议题进行讨论，正式提出加大保障性租赁住房建设力度，并要求土地供应要向租赁住房建设倾斜。保障性租赁住房正式成为我国住房保障体系的重要组成部分。2021年7月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，要求扎实推进住房保障工作，有效改善了城镇户籍困难群众住房条件，但新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出，需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。首次在国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计，明确了保障性租赁住房基础制度及相关支持政策。我国正式形成“公租房-保障性租赁住房-共有产权房”的新时代住房保障体系。随后，各地的“十四五”规划更是明确了保障性租赁住房的建设指标，正式确立了保障性租赁住房在保障房体系中的独立地位，成为我国保障住房供应体系的重要组成部分和重点工作。

二、全面理解保障性租赁住房发展的价值内涵

保障性租赁住房建设是我国新形势下住房制度改革的又一新探索，是解决大城市住房结构性问题的着力点，更是优化房地产租住供需平衡，促进房地产健康稳定发展的有效手段。保障性租赁住房作为我国保障房体系中的新增量，和公租房等保障性租赁住房有着比较明显的区别。首先是保障对象不同。公租房保障对象主要是以户籍为主的本城市收入困难的家庭。保障性租赁房没有户籍限制，主要针对的是住房需求的新市民和青年人，除了本区域内住房困难群体外，集中保障的是外部流入的新增人口。其次是保障属性有所改变。公租房是区域性静态人口的福利保障，是一种通过户籍限制，对本地域居民在住房保障上的福利。保障性租赁住房是对住房困难群体的普惠保障，既无区域限制，也无收入规定，只要有需求就可以申请，属于一种普惠性的保障住房。最后是投资主体和供给渠道有所改变。公租房基本都是政府投资，从开发到运营都由政府承担。保障性租赁住房是充分发挥市场机制作用，开发和运营主体鼓励社会力量的参与。      

1998年开始实施的住房制度商品化、市场化和货币化改革主要是发挥市场机制配置住房，但住房保障有所弱化，保障性住房供应形成了供需短板。2010年以后，全国多个城市房价快速上涨，导致中低收入者以及新市民、青年人无力买房和租房。发展保障性租赁住房则是弥补我国针对新市民、青年人等困难群体保障住房不足的短板。

首先有利于优化住房供应结构。有助于稳定预期，促进房地产市场稳健发展，建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度。随着我国城镇化发展以及人口红利，房地产迎来了蓬勃发展，同时也出现了住房供需失衡，房价高企等现象。进城务工人员、新就业大学生等新市民为城市发展提供了红利，但他们进入城市面临的首要问题是住房难。高房价的背景下，租赁住房则是大多数新市民的第一落脚处。为城镇住房困难群体和新市民、青年人提供保障性租赁住房，可以缓解他们购买住房的焦虑，合理释放购买需求。尤其是随着“十四五”期间大量保障性租赁住房的供应，提前释放和分解超前购房消费，缓解房地产供需和租住矛盾，稳定地产购买预期。此外，通过增加小户型、低租金房源的供给，还能够优化租赁住房供应结构，释放现有的租赁市场潜能，也有利于稳定租赁市场。显然，发展保障性租赁住房既能优化房地产供需市场，稳定有效投资，还能改善民生，为新市民、青年人提供安居乐业的条件，是其“住有所居”的重要保障。

其次是有利于普惠性住房保障制度的创新。目前，我国保障住房主要包括公租房、保障性租赁住房和共有产权住房等类型。公租房和共有产权房保障的是以属地管理为主的城镇低收入困难家庭。数量众多的新市民、青年人在大城市的住房需求，既无法被属地管理的保障住房覆盖，又短期内难以实现自己购租，这些群体成了城镇住房保障的夹心层。保障性租赁住房没有户籍及属地限制，主要用来解决新市民、青年群体的住房困难问题，则具有普惠性。大力发展保障性住房将重塑城市住房市场的格局，多年来针对夹心层的保障性住房发展不足的现状将会发生根本改变。一定程度上，保障性租赁住房是对公租房政策的补充和发展，弥补了保障住房体系不完善现状，充分发挥其居住权普惠性的社会功能，是普惠性的城镇保障性住房的制度创新。

再次是有利于推进以人为核心的新型城镇化进程。新型城镇化的核心首先是人的城镇化，农业人口向城镇的迁移和聚集是城镇化最鲜明的特征，重点在于顺应人口流动趋势。 其次则是要建立大中小城市和城乡协同融合发展的空间格局。据全国第七次人口普查显示，截至2020年，我国流动人口为3.76亿人，越来越多的人口流向大城市。通过全方位加快发展保障性租赁住房，既满足新市民、青年人在城市的居住需求，安居乐业，又兼顾其经济承受能力，促进劳动力要素在城市之间的有效流动。此外，由于住房压力的减轻，使得新市民、青年人将更多的精力投入到城镇化的建设中来，在城市发展创造价值的同时，也共享城市发展成果，实现新型城镇化和城乡融合发展。

三、保障性租赁住房

全面建设的实现路径

1.完善制度，促进协调统筹。根据国家层面住房保障体系的顶层设计，各地要因地制宜，结合实际完善本城市的住房保障体系。首先是每个地方的租赁住房需求各不相同，而且在区域选择、土地来源、租金定价以及管理运营方面也有所区别，需要制定出符合本地区的保障性住房管理制度及操作细则。其次，保障性租赁住房从前期规划到开发建设，直至出租和运营管理，涉及不同管理部门，则要建立全流程的住房租赁服务管理平台，明确主责部门，建立科学的协同机制。其中住建部门作为主责部门，要加强组织协调和督促指导，土地、财政、金融、税务等部门则要加强政策支持、工作配合。此外，保障性租赁住房是政策性住房，政策的弹性空间和房地产流程的严谨做好配合和衔接，还需要建立多部门联合审批机制，完善监管体系，既要简化流程，还要全过程监督。

2.优化布局，坚持供需匹配。坚持供需匹配是保障性租赁住房建设的一个重要原则。根据第七次人口普查结果，“七普（2020年）”对比“六普（2010年）”来看，流入人口超过200万的有15个城市，既有北京、广州等一线城市，也有成都、西安、郑州、杭州等省会城市，还有深圳、佛山、苏州、东莞等经济发达的非省会城市。此外，根据智联招聘的数据显示，2021年应届毕业生流入前10大城市分别是北京、成都、上海、广州、深圳、杭州、郑州、武汉、西安、南京等城市。上述流动人口增量规模较大、毕业大学生流入较多的城市，是新市民、青年人租赁住房需求旺盛的城市，也是要重点发展保障性租赁住房的城市。

首先，各地要根据实际情况摸清城市的保障性租赁住房供需情况。通过新建、改建、筹建、改造等多种方式，切实增加保障性租赁住房供给。

其次，要科学制定保障性租赁住房的建设目标和年度建设计划，既要满足新市民、青年人实际租赁需求和承受能力，又不能出现建设的过度浪费及荒置，尽可能达到供需平衡。

此外，还要做好保障性租赁住房的区域供应布局平衡，不能因为保障性租赁住房会因经济功能弱在选址上受到排挤。重点布局在就业人口集聚度高、住房需求增长快的重点功能区，以及轨道交通沿线和产业园周边，实现职住平衡。

3.增加供给，引导多方参与。保障性租赁住房要充分发挥市场参与的机制。政府给予明晰的优惠条件和支持政策，以市场运营的方式引导多主体投资、多渠道供给。通过利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、新供应国有建设用地，以及存量闲置房屋五类渠道来实现基本房源的基础提供，借助“新建”“改建”“盘活”等举措，加大保障性租赁住房供应。此外，要适应市场需求，提供差异化租住房屋类型，形成宿舍型、公寓型（包括人才公寓、青年公寓、学生公寓等）、配建新房型等多种形态的租赁型住房供应，有效提升保障覆盖面。同时，保障性租赁住房项目布局应与周边配套设施相适配，尽可能满足“15分钟便民服务圈”，建设宜居、宜业的保障性租赁社区。

4.持续发展，建立长效保障。探索建立微利可持续的保障性租赁住房运营机制。按照租金可负担、企业经营可持续的原则，引导企业建立科学合理的租金定价和运营模式。保障性租赁住房如果租金优惠幅度较小，就失去其保障性功能，也无法缓解新市民、青年人的租住压力。如果租金优惠幅度过大，则可能使原本就不高的租金回报率进一步降低，影响了市场主体参与的积极性，甚至会影响到可持续运营。因此，制定合理的保障性住房租金价格，则是推动保障性租赁住房发展及持续运营的重点。

此外，推动保障性租赁住房的可持续发展，另一个关键的要素就是全面落实土地、财税、金融等方面的支持政策，能够让参与的企业“算得过来账”，这样才能推动其主动参与保障性租赁住房的开发及运营，通过建立微利可持续来实现保障性租赁住房运营的长效机制。