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部分中小规模房企转型成为合作建房专业机构是实现行业突围的有效路径之一，改变过去单纯追求大规模和高周转的房地产发展模式，真正从开发商转变为城市发展服务商。

文/石宏毅 中国房地产业协会合作建房委员会副秘书长

今年11月，张家界崇山村城乡居民合作建房项目全面启动，规划面积71亩，16栋合作建房提供了96套住房，项目目前已取得《村庄规划》《乡村建设规划许可证》《农村宅基地批准书》《试点工作方案批复》等多个政府行政许可，这是自2019年11月张家界市政府发布《张家界市城乡居民合作建房管理办法（试行）》后首个正式落地的项目。

中国房地产业协会合作建房委员会对合作建房的定义是：两个或以上拟拥有房屋空间的法人或自然人共同出资，通过合法合规的方式获取国有建设用地或者集体建设用地，自己建造或者委托第三方代建，从而实现获得房屋空间目标的社会经济行为。

“三权分置”激活集体建设用地合作建房助力城乡融合发展

数据显示，中国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中宅基地约占13万平方公里。由于城镇化进程不断推进，近年来有2亿农民工进入各级城市打工创业，农村宅基地空置问题不断显现并日益凸显。根据中国社会科学院农村发展研究所及社会科学文献出版社发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018-2019）》报告显示，截至2018年农村宅基地空置率为10.7%，空房率最高达到七成。

盘活农村闲置宅基地对优化农村土地资源配置、提高土地利用效率、保障乡村振兴背景下农业农村的繁荣发展具有重大意义，而推进城乡合作建房，是适度放活改革农村宅基地和农房使用权的一种新的实践形式。对于激活农村土地资源要素、促进城乡融合发展具有积极作用，有助于乡村振兴战略的顺利实施。

2015年以来，按照党中央、国务院的部署，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点。

2016年，国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，该意见明确指出县以及县以上人民政府可以根据本地实际，制定相关地方政府规章对返乡下乡人员创业创新活动进行依法管理，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

2018年1月2日，中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，该意见要求对农村宅基地要进行有益探索，首次正式提出了农村宅基地“三权分置”的概念，即对国家农村宅基地所有权、资格权和使用权三权进行探索实践。

2020年9月，中央农办、农业农村部召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，在104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。

2021年，中央一号文件和“十四五”规划再次强调“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”。

一系列政策的提出和试点的落地，为集体建设用地发展合作建房厘清制度障碍。2017年以来，河北、湖南、山东、海南、江西等省份先后出台了鼓励城乡居民合作建房的政策文件。

2017年2月13日，河北省人民政府出台《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的实施意见》，提出加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。探索农村集体组织依法以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。在不改变农村集体土地所有权和农民宅基地使用权的前提下，允许农村居民与城镇居民合作建房。

2018年5月15日，山东省国土资源厅发布的《关于发挥国土资源支撑保障作用促进乡村振兴的意见》提出，城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

2018年8月12日，湖南省国土资源厅发布的《湖南省国土资源厅关于全力服务促进乡村振兴的若干意见》表示，在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，鼓励各地探索以宅基地使用权及农房财产权入股发展农宅合作社，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，或下乡租用农村闲置房用于返乡养老或开展经营性活动。

2020年10月5日，海南省在印发的《关于大力发展农村市场主体壮大农村集体经济的十八条措施》中规定，鼓励农户自行通过协议将闲置宅基地或闲置农房流转给经营者，或将闲置宅基地统一流转给村组织，由村组织自行经营或对外招商经营。盘活闲置宅基地建设乡村人才公寓，用于为下乡人才或入驻企业提供房屋租赁服务。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡创业人员和当地农民合作改建自住房。

2021年1月30日，江西省第十三届人民代表大会第五次会议通过了《江西省乡村振兴促进条例》，第四十九条第二款规定，允许各类返乡下乡人才在符合国家农村宅基地管理规定和相关规划的前提下和当地农民合作改建自住房。

此外，2018年，湖南省浏阳市在湖南省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室的领导下，开展了“城乡合作建房”的试点。

2019年11月14日，湖南省张家界市政府正式发布了《张家界市城乡居民合作建房管理办法（试行）》。

2020年7月31日，浙江省宁波市象山县自然资源和规划局和农业农村局联合发布了《象山县农村集体土地合作建房管理办法》。

当前，集体建设用地上的合作建房实现规范流转主要有两种模式：第一种是地方政府明确出台了针对城乡居民合作建房的指导性政策，在宅基地“三权分置”的基础上可以为合作建房的各方参与者颁发《不动产权证书》。

例如湖南省的张家界、浏阳，浙江湖州德清、宁波象山等地区，明确表示为合作建房办理的《不动产权证书》按照“房地一体、三权分置”原则进行统一登记，合作方各执一份，在《不动产权证书》的“权利人”一栏备注各自的权利类型，宅基地所有权登记为村集体经济组织，资格权登记为农户，使用权和房屋所有权则根据合作建房协议约定予以登记，并且鼓励商业银行等金融机构对已经取得城乡居民合作建房《不动产权证书》的农户和城镇居民依法开展土地使用权和房屋所有权抵押贷款业务。

浙江省农业农村厅表示，目前宁波象山已经把960宗、面积超过11万平方米的闲置农房收入农村闲置“宅基地+”数据库，通过乡村产业信息对接平台，引入98个乡村产业项目，累计盘活6.7万平方米的闲置宅基地和农房。

第二种是通过地方“农村产权交易中心”颁发的“合作建房使用权鉴证书”对合作建房的土地和房屋的使用权进行确权，合作建房参与人可以通过农村产权交易市场进行流转。

例如在河北承德的桑园村“伴山集”项目是由滦平县农村产权交易中心分别向合作建房参与人、桑园村集体和项目方农宅合作社颁发了《合作建房房屋使用权（租赁）鉴证书》。四川德阳通过农村产权交易中心、律师事务所、公证处协同联动的“三书模式”(交易鉴证书+律师法律审查意见及见证书+公证书)，实现农村闲置房屋的规范流转，有效保障了流转双方当事人的合法权益，并且通过成都农交所德阳所这一交易平台可以实现对合作建房项目的抵押金融服务。

截至2020年6月，德阳市共收集有效房源1173套，运用“三书模式”已办结闲置农房流转154宗，安置房合同权利转让31宗，商品房合同权利转让3宗，成交金额4034.78万元。

探索房地产“第三条”供给之路合作建房保障新市民住有所居

合作建房不仅是激活乡村发展生命力的重要催化剂，亦是解决城市居住问题的第三条道路。

从十八大“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，到十九大“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，我国的住房制度开始发生变革，国家意识到我国的住房制度在市场配置和政府保障之外，还需要培育新的供给主体，探索“第三条”房地产市场供给之路。这个新的供给主体，必将是独立于市场和政府之外的非营利性的住房供应主体。

我国1992年发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》对住宅合作社的定义是经市（县）人民政府房地产行政主管部门批准，由城市居民、职工为改善自身住房条件而自愿参加，不以营利为目的的公益性合作经济组织，具有法人资格。国际住房合作社联盟对住房合作社的解释为：“它是一种互相帮助、共同建房的非营利性团体，属于集体合作性质。”因此合作建房的提供者——住房合作社正是介于企业和社会组织之间的“非营利性社会企业”，合作建房也是房地产第三条供给之路。

2017年北京尝试推出的共有产权房，政府和购房人共享产权，交易闭环管理，有效抑制了市场中的投资需求，对保障住有所居提供了有益尝试。未来在探索实现“多主体供给”的过程中，亦可以尝试引入社会组织和合作建房机构成为供给主体，政府作为政策提供者、规范制定者和市场管制者的角色，为合作建房等房地产新供给方式提供政策和制度的保障。

近两年间，随着国家对房地产市场调控政策进一步收紧，尤其是受去年8月央行和住建部出台的“三道红线”的政策的持续影响，房企债务危机频发，不仅是中小型房企，头部房企也屡屡“爆雷”：泰禾控股、蓝光发展、华夏幸福、恒大、新力控股、花样年、当代置业、协信远创、世贸、中国奥园……陆续爆出债务违约。

从市场表现来看，据国家统计局数据显示，2021年9月份全国商品房销售面积约1.61亿平方米，同比下滑3.2%；商品房销售额约1.57万亿元，同比下滑15.8%。10月全国商品房销售面积1.27亿平方米，同比下降21.6%；商品房销售金额1.24万亿元，同比下降22.6%。传统房地产市场的“金九银十”不复存在。过去房地产高周转的发展模式难以为继，规模不再制胜，房企纷纷收缩业务寻求突围之路。

部分中小规模房企转型成为合作建房专业机构是实现行业突围的有效路径之一，改变过去单纯追求大规模和高周转的房地产发展模式，真正从开发商转变为城市发展服务商，输出项目管理和资源整合能力，成为合作建房服务提供者，走一条轻资产的专业发展道路，成为房地产“第三条”供给之路的重要参与主体。

依法合规推动合作建房行业深入前行当前，我国的合作建房行业发展还面临着诸多挑战和需要解决的问题：

第一，我国的房地产行业有着完整的法律和制度体系，从《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《建筑法》、《城乡规划法》到《商品房销售管理办法》、《房地产广告发布暂行规定》……涵盖了房地产行业发展的方方面面，而合作建房虽然很多省份出台了地方性发展政策，但各地差异性比较大，执行方式和参照标准不尽相同，对合作建房确权的方式多样，有的地区可以直接颁发《不动产权证书》，有的地区需要通过其他形式的“使用权鉴证书”予以确权，还有地区则需要成立合作社或者有限合伙通过股权的方式对合作建房项目的使用权予以保障。因此，合作建房亟待通过立法的形式进一步对合作建房各方参与主体的权利与义务进行明确，有利于行业规范有序健康的发展。

第二，我国的房地产行业已经形成了较为完备的监管体系和行业标准，而合作建房领域缺乏统一管理和行业标准，虽然在2020年7月1日，中国房地产业协会合作建房委员会成立后积极地推动行业自律规范和发展标准的建立，但合作建房行业的健康发展仍需要政府、企业、社会各方力量长期的推动和支持。

第三，集体建设用地开展合作建房需要充分协调合作建房各方参与主体间的利益关系，探索建立集体建设用地基准地价体系，集体建设用地流转要充分征求长期居住村民的意见，确保各方利益得到充分尊重。同时也希望积极探索参照国有建设用地出让类型确定集体建设用地流转方式和使用年限。

第四，目前对合作建房的金融支持依然不足，专业金融机构中仅有中德住房储蓄银行可以提供针对性的金融业务，未来希望更多专业金融机构可以参与合作建房领域，为合作建房发展提供金融服务，一方面可以让合作建房项目获得更加便利的流转条件，同时也可以有效地提高村集体和村民的资产性收入。

第五，合作建房要防范金融风险的发生，需要在政府相关部门的主导下施行严格的资金监管制度。目前，对项目的参与金融机构实行备案管理，对项目资金实行全程监管是有效保障合作建房各个参与方利益的有效方式。此外，也需要对合作建房抵押贷款出台针对性的评估标准和体系，避免过高杠杆进入合作建房行业。