Tulips Chen

2021 年 7 月 2 日国办公开了《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》22 号文件，旨在从基础制度、土地、审批、资金、金融，以及税收政策等几大方面支持保障性租赁住房的发展。2021年 8 月31 日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，住房和城乡建设部部长王蒙徽、副部长倪虹围绕努力实现全体人民住有所居介绍有关情况，并答记者问。2021 年9 月 2 日全国住房保障工作座谈会在浙江杭州召开，住房和城乡建设部住房保障司司长曹金彪指出，解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。2021 年10月 21 日，住房和城乡建设部在福建省福州市召开发展保障性租赁住房工作现场会。2021 年 11 月，全国已经有 24 个城市确定了“十四五”期间保障性租赁住房发展目标。2021年12 月 15 日，上海新一批保障性租赁住房项目举行集中开工活动。

这一系列国家和地方层面的文件和动作都在表明：发展保障性租赁住房成为“十四五”住房建设的重点任务，国家下定决心要解决好各个城市的住房突出问题，让新青年、新市民“住得起、住得好”。

一、各地“十四五”保障性租赁住房供应从哪里来呢？

目前 24 个城市确定“十四五”保障性租赁住房供应计划 505 万套，占各个城市新增住房供应量均超过30%。其中核心一线城市，保障性租赁住房目标超过40 万套（间）。强二线城市，保障性租赁住房目标 10万 -30 万套（间）。

那么各地要完成保障性租赁住房“十四五”建设目标，供应要从哪里来呢？目前保障性租赁住房可能的供应方式主要有五种。

1）涉租赁用地建设租赁住房截止到 2021 年 11 月，2021 年22 城已经完成涉租赁土地供应计划的城市是北上广深、杭州、成都、合肥及宁波。也有一些城市比如厦门、郑州、长春还没开始供应租赁相关用地。

从2021年两批次集中供地来看，第一批次集中供地以竞自持租赁用为主，“拿地配建”成为第二批次租赁用地供给成交的主流方式。说明国家既要提高租赁用地的供应成交面积，也要同时控制这类土地的成交成本，减低这类土地拿地企业的成本。

2）将产业园区中工业项目配套用地面积占比上限由7%提高到15%，提高部分建设宿舍型保障性租赁住房

这一方式主要是由于 2021年7月初国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》中“土地支持政策”明确提到了这一点，目前已经开始落实这一方案的城市主要是西安和合肥。

3）利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房

对于发展保障性租赁住房来说，将旅馆、酒店、商业办公楼、厂房、仓库等非住宅改建成租赁住房，或者将非住宅用地改成租赁用地建设租赁住房也是有效的供应方式之一。对于“非改租”“商改租”，除了住房和城乡建设部近日印发的《关于集中式租赁住房建设适用标准的通知》外，多地也进一步明确了相关政策及建设标准。

目前厦门等城市非改租政策力度较大。厦门市自《存量非住宅类房屋临时改建为保障性租赁住房实施方案》2021 年7 月 1 日印发后，已筹集23 个项目（市级 8 个、区级 15 个），房源 0.94 万套（间）。西安市积极支持高校等企事业单位利用自有闲置土地建设保障性租赁住房。西安外国语大学利用学校自有土地22.68 亩，建设保障性租赁住房 750 套，每套建筑面积 70 平方米以内，解决教职工租房难及引进人才短期过渡问题。西安电子科技大学利用自有土地建设单身教师公寓403 套，每套建筑面积 60平方米，将作为过渡房租赁给无房教师，目前已通过教育部备案，获得立项。

4）市场上运营成熟的集中式、分散式长租公寓将纳入保障性租赁住房体系

2021 年 10 月 29 日 上 午， 由 中国房地产业协会主办、房地产流通与租赁委员会承办的住房租赁企业交流座谈会，在易居企业集团总部秋实楼顺利召开。住房和城乡建设部住房保障司政策指导处处长王凌云在会上明确指出：保障性租赁住房本质上还是市场的，租赁企业天然就是保障住房重要的机制主体，租赁企业天然在租赁住房领域去深耕细作、发展壮大，既能够成为保障经济文化发展的重要的主力军，也能够使租赁市场健康发展，真正实现补齐租赁短板。这表明市场上运营成熟的集中式、分散式长租公寓将纳入保障性租赁住房体系。

5）传统的保障性租赁住房处于空置或者未售的部分或将进入保障性租赁住房系统

利用安置房等库存用作租赁住房人才公寓可视为更优的选择。一方面，可以调节市场供求关系，解决城市新市民、新青年住房困难；另一方面，可以一定程度上减轻土地供应压力，完成中央下达的保障性租赁供应指标。一些保障性住房（非商品房）库存量大的城市未来采取这种模式提高保障性租赁住房供应的可能性极大。

2021 年 7 月之后厦门市打通政策转换渠道，将闲置公有住房、安置住房等房源转为保障性租赁住房，共盘活房源3348 套（间），其中，1030 套（间）专项提供给环卫工人、公交驾驶员、公安辅警、城管协管员等基层一线公共服务人员租住。

二、各地“十四五”保障性租赁住房建设将往哪里去呢？

上文我们分析了目前保障性租赁住房可能的五种供应方式。那五个方式实际上是否能形成有效供应同时真正满足城市新市民、新青年的住房租赁需求仍具有不确定性。每一种供应方法都存在一定的难点和问题。

1）涉租赁用地建设租赁住房最主要的问题：有旺盛租赁需求的城市供需空间上的错配；人口流出、产业基础相对薄弱的二三线城市供需规模上的错配

对于核心城市来说，租赁需求旺盛。但分析涉租赁用地的供应区域可以看出，这些城市租赁相关用地分布主要集中于远郊区域，占总供应量的49.0 %，近郊区域占比也达到了 28.1%，城市中心区的占比仅为22.9%。但更多的租赁人口就业分布于城市中心区及城市近郊。因此这部分核心城市主要存在的问题是保障性租赁住房供需空间上的一个错配。未来这些土地建设好租赁住房后是否能有更好的满足城市租赁人口的需求还需要政策上的引导，引导租客去往更偏远配套相对不那么城市化的远郊区。

人口流出、产业基础相对薄弱的二三线城市供需规模上的错配。24 城公布了“十四五”期间的保障性租赁住房建设目标，但也能看出一些城市的租赁需求并不那么旺盛。以三线城市金华为例。“十四五”期间的保障性租赁住房建设目标为16 万套，2021年截止到 12 月中旬金华商品住宅供应套数 2 万套，成交套数不足 1.5 万套，五年保障性租赁住房供应套数是 2021年新房成交套数的8 倍以上，或许未来会存在租赁住房供大于求的错配。

2）利用非居住房屋建设保障性租赁住房最主要的难点：物业形态的错配及非改租过程中多部门联动的配合度

将旅馆、酒店、商业办公楼、厂房、仓库等非住宅改建成租赁住房，一定存在物业形态的错配，商业办公的产品很多是不适合居住的，改造的标准及改造的难度目前都没有定论。同时非改租需要各个政府部门的参与，在这个过程中各个部门的联动性及决策效率都跟非改租项目入市的规模息息相关。

3）产业园区中配套用地面积占比提高建设宿舍型保障性租赁住房最主要的问题：面积占比与租赁人口占比的错配

产业园是否需要提供更多的员工宿舍类租赁产品取决于产业园需要租房的人口而不是产业园的面积规模。有些产业园属于技术密集型，人口密度并不高，如果按照面积配比建设员工住宿就会带来住宿产品的空置。有些产业园属于人力密集型，按照面积配套租赁宿舍会导致住宿产品的不足。

4）市场化长租公寓将纳入保障性租赁住房体系最重要的问题是低租金的实现性

从实操层面来看，纳入保障性租赁住房体系的现有市场化的项目会享受政府给的支持政策及补贴，同时也需要项目控租金的“低租金”。低租金的两种模式：1）市场化企业的项目在自己现在租金水平基础上，以后年涨幅不超过5%；2）没有同比值的项目就在现有租金上打 9 折。企业是否愿意用获得政策相关优惠来换取低租金，以及低租金如何执行等更多实操落实目前待定。

5）保障性住房处于空置或者未售的部分进入保障性租赁住房体系最大问题是房屋品质的错配

国家大力发展保障性租赁住房的目标是为了更多的新青年、新市民住得起住得好，而保障性住房（包括安置房、经济适用房、公租房等）中空置或未售的产品大部分也属于品质较一般的产品，相应的这类非商品住宅面积与租客客群的需求也会存在差异性。这类房源多大程度能进入到保障性租赁住房目前来看也很难预测。

总结

2021年，作为“十四五”发展的元年，从党中央国务院到各个地方政府都把发展保障性租赁住房作为工作的重点。从中央到地方都在积极探索如何更好地完成这一重点工作。《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》也明确了保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70 平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。虽然从目前来看，各个不同的供应方式对保障性租赁规模形成的作用都存在一定的不确定性，但毋庸置疑的是，未来我国保障性租赁住房的规模一定会发生大的变化；在政策不断控租金的引导下，整个租赁市场的租金价格也会朝着更稳定增长更温和的方向发展；租赁住房产品也会朝着更小面积更多功能的趋势发展。保障性租赁住房的大力发展一定能助力越来越多的新市民、青年人实现安居乐业。