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划定开发边界让城市少折腾

2014年住建部和国土部确定、、广州、沈阳等14个城市开展划定城市开发边界首批试点工作。国家发改委近日表示，上述城市的试点工作扎实推进，在城市建设用地减量化、存量用地等方面取得了实质性突破。

改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化建设经历了一个起点低、速度快的发展过程。根据发改委发布的《国家新型城镇化报告2015》，从1978年到2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升至53.7%;城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个，并形成了京津冀、长三角、珠三角三大城市群。在举世瞩目的成绩背后，我国城镇化也存在粗放式发展、“摊大饼”等问题。随着“大圈套小圈”的城市结构逐渐定型，各种城市病开始显现：“雾霾”等环境污染问题日益凸显，交通拥堵不断加剧，大量耕地被侵占、城市功能区划分紊乱等，严重影响了城市的可持续发展。

“城市开发边界”即“城市空间增长边界”(UGB)，是现代城市管理的主要方法之一，意指“被政府所采用并在地图上标示，以区分城市化地区与周边生态开敞空间的重要界限”。城市开发边界首先是一条线，用以框定城市发展的规模大小，它与追求“高、大、全”的城市发展观念针锋相对。世界上较早运用UGB进行城市管理的城市是美国俄勒冈州的波特兰市。从1990年至今，通过划定开发边界，波特兰市人口增长将近一半，而城市用地面积仅增长2%。城市开发边界通过限制城市向外扩张而将更多资源转入内部发展，提高单位土地的利用率，改善功能分区状况，有效避免交通、住房等资源的浪费。2015年，上海市首次提出规划建设用地总量实现“负增长”，开启城市“逆生长”阶段，这些措施符合开发边界管理的精神，又切合当地实际情况，有利于城市的转型发展。

习近平总书记曾指出：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的禁忌。”划定城市开发边界，能让地方政府将目光聚焦于有限空间，在城市“立体”规范上发挥智慧，减少无谓折腾。当然，根据城市发展的现实需要，城市内部的规划调整始终必要，划定开发边界并不能取代城市内部规划。同时，开发边界也不是治疗城市病的万应灵药。要改变“里面没建满、外面一大堆”等“旧”问题，亟须摒弃的是“一任领导、一版规划”等落后的管理理念和潜规则。

国土部规划司司长董祚继表示，在14个城市开发边界划定工作初步取得成效的情况下，争取全国600多个城市都能将开发边界划定下来。那么，这14个试点城市的经验与教训将关乎全局的走向。