截至2015年末，我国城镇化率超过55%。城市人口规模、用地规模、能源消耗总量和温室气体排放量等将存在上升的潜势。与之协同的是，气候变化、生态过载、能源环境污染和经济结构局部失衡等问题所造成的城市灾害显著地冲击了城市的抵抗能力，因此，城市脆弱性或城市弹性的问题成为现阶段全球城镇化进程中，制约城市可持续发展的核心问题。世界范围内，不同的城市在对抗灾害或环境问题的冲击时，显现出截然不同的韧性，如在地震灾害方面，2010年海地遭遇7.3级地震，海地首都太子港基本被摧毁，全国约30万人丧生，2012年3月墨西哥格雷罗州梅特佩克市遭遇7.4级地震，全市经受住了该地震，仅伤亡2人。在城市洪水方面，2010年巴基斯坦去年遭遇特大全国性洪灾，大约2000人丧生，1100万人无家可归。2011年9月洪灾导致巴基斯坦最大城市卡拉奇陷入瘫痪，街道因积水无法通行、汽车受困、加油站受淹，市政部门缺乏有效排水手段。荷兰首都阿姆斯特丹洪水防御系统使得该市能够抵御城市洪水的侵扰，成为防洪城市的典范。在城市经济方面，美国底特律(美国汽车之城、世界汽车工业之都)和澳大利亚墨尔本(全澳汽车中心)的经济状况相似，同样受到类似的冲击，但是他们的应对方式迥异。最终，底特律成为美国历史上规模最大的破产城市。2014年1月，第44届世界经济论坛达沃斯年会发布《2014年全球风险报告》，评估了31项全球性风险的严重性、发生概率和潜在影响力，认为长期的贫富差距扩大将是未来十年最可能造成严重全球性危害的风险。
我国城市近年来，在防洪、公共安全、空气污染和暴雪等方面也暴露出了严重的问题，如721水灾(2012.7)、青岛输油管爆燃(2013.12)、京津冀、长三角灰霾(2013.12)和北京延庆52年来最大暴雪(2012.11)。发达国家同样面临严峻的脆弱性问题，根据纽约州立大学布法罗分校和加州大学伯克利分校对美国361个城市的评测，美国40.2%的城市弹性处于差或极差的状态，其中较为知名的城市包括迈阿密(R317)、洛杉矶(R302)、亚历山大(R263)和奥兰多(R261)。由于气候变化的全球效应，使得世界绝大多数城市都可能受到由气候变化所带来的冲击风险。以城市洪水为例，瑞士再保险最新报告对全球616个中心城市内17亿市民面临的自然灾害风险进行对比，发现水灾威胁的人数超过其他任何冲击，并指出亚洲城市的水灾风险最大。如印度东部北方邦的戈勒克布尔市，该市是中恒河平原上增长最快的城市，但是该市正面临严峻的洪水和其他涉水问题，对未来气候变化的影响响应相当脆弱。因此，伴随城市的快速发展、城市综合负载的加大、气候变化等生态环境要素而导致的城市问题等，使得城市的脆弱性，正逐渐成为影响甚至制约城市生存和可持续发展的重大科学问题。国外学术界、规划界和政府间组织正在强化对弹性城市或城市韧性的理论认知，启动多项战略性研究示范工作，提出在世界范围内构建弹性城市的倡导。
基础理论
弹性城市(Resilience City)，也称韧性城市、包容城市或活力城市。弹性城市的理念，最早由加拿大知名生态学家Holling于1973年提出。他指出弹性是指系统能够较快恢复到原有状态，并且保持系统结构和功能的能力。Alberti将弹性城市定义为城市一系列结构和过程变化重组之前，所能够吸收与化解变化的能力与程度。国外弹性理论研究主要包括生态弹性、工程弹性、经济弹性和社会弹性等四个领域。弹性城市被认为是一种新的规划理论，与该理论相配套的规划方法是情景规划法。技术路线主要是根据城市的外部环境，识别城市发展动力，构建城市不同冲击情景，调整或优化发展动力，提高城市应对不同冲击能力的规划政策，提升基础设施应对冲击的能力。
国际实践
为了应对气候变化对发展中国家城市的影响，联合国开发署于2010年11月在阿拉伯启动了气候变化弹性倡议(Arab Climate Resilience Initiative , ACRI)，联合国减灾署于2012年启动了亚洲城市应对气候变化弹性网络(Asian Cities Climate Change Resilience Network; ACCCRN) 。为了促进弹性城市的研究，国际上自发组建了弹性联盟(Resilience Alliance)[9]、弹性组织(Resilience Organization)和弹性城市组织(Resilient City Organization)等专业性的学术或产业交流合作组织。面对当前城市的复杂性和不确定性，为了提升城市对外界影响的弹性适应能力，弹性城市(Resilient City)成为美国近期的规划话题热点，2013年ACSP/AESOP(美国和欧洲规划院校联盟)联合年会将“规划弹性的城市和区域(Planning For Resilient Cities and Regions)”作为主题。与欧洲的紧凑城市和美国的城市精明增长相比，弹性城市的理念正逐渐在美国和欧洲规划界得到广泛认同。美国直接将弹性城市作为规划顶层，而欧洲将弹性城市作为城市更新的核心组成部分。联合国减灾署在2013年3月的报告中指出，建议在全世界范围建设“弹性城市”，来应对自然灾害。
建设弹性城市，必须有一套完整、成熟的标准或指标体系来指引，但是，目前在城市可持续能力评价方面，城市弹性的评测方法与工具的开发主要还是集中在国外，实际应用于城市弹性评价的相当有限。根据国外弹性城市的理论，我国需要通过借鉴并创造出适合中国国情的弹性城市理论。弹性城市的建设，首先要将城市的弹性进行科学的评估，因此，国际上研究的焦点之一就是弹性城市指标测度的构建，当前的主要研究成果与进展包括：
(1)弹性城市指标体系。联合国减灾战略署于2012年确定了该指标体系，构建了“让城市更具韧性十大指标体系”，主要包括制定减轻灾害风险预算、维护更新并向公众公开城市抗灾能力数据、维护应急基础设施、评估校舍和医疗场所的安全性能、确保学校和社区开设减轻灾害风险的教育培训等指标。
(2)弹性能力指数(Resilience Capacity Index; RCI)。为了应对未来挑战，而测量区域的弹性(韧性)，由纽约州立大学布法罗分校区域研究所开发了弹性能力指数(Resilience Capacity Index; RCI)，共计12项指标，分为三个维度，(1)区域经济属性：收入公平程度、经济多元化程度、区域生活成本可负担程度、企业经营环境情况;(2)社会-人口属性：居民教育程度、有工作能力者比例、脱贫程度、健康保险普及率;(3)社区联通性：公民社会发育程度、大都会区稳定性、住房拥有率、居民投票率。加州大学伯克利分校应用该指标体系，对美国361个城市的城区进行评估，识别出了不同弹性等级的城市。
(3)弹性城市全球化标准指标。由多伦多大学世界城市指标课题组牵头，多伦多大学前市长、荷兰鹿特丹市景观设计团队、加拿大安大略省旺市市长和日立集团智慧城市事业部等参加，正在讨论构建一个与ISO框架相符合的，全球通用的弹性城市全球化的标准指标(Globally Standardized Indicators for Resilient Cities)。
(4)基于设计的弹性城市指标体系。由英国工程与自然研究理事会(RC)资助的未来城市项目(Urban Futueres projects),该项目由伯明翰大学、艾克赛特大学、兰卡斯特大学、伯明翰城市大学和考文垂大学参与，它们开发了能够帮助参与者实现对设计schemes弹性的测试。James David Hale; Jon Sadler基于生态学的弹性解决方法来探究城市的再生路径。他们设计的气候变化弹性指数基于技术标准，主要包括水系统的供应能力、污水和固废服务的覆盖率、水涝发生概率、基层组织在税收征缴和解决客户投诉方面的能力，上游流域森林砍伐面积大小，家庭自来水分配和公众参与规划决策的机制等。
(5)应对气候变化弹性指标体系。该指标体系源于国际组织牵头的城市应对气候变化的弹性评价项目。作为亚洲城市应对气候变化弹性网络项目(Asian Cities Climate Change Resilience Network;ACCCRN)的重要组成部分，亚洲10个城市(参与的城市主要来自于印度、印度尼西亚、泰国和越南)于2012年发起了先锋型应对气候变化弹性指标(climate change resilience indicator)，应用该指标来帮助当地政府和非政府组织，设计和实施对策以应对气候变化对城市带来的影响，该指标体系由美国社会和环境转型研究所(Social and Environmental Transition;ISET)设计，将基于定量和非定量因素的考虑，体系将包括近40项指标，该指标体系定位能够在亚洲和其他地区的城市政府之间具有可复制性，但目前尚未发布该指标体系。
现状问题
我国各级政府和部门、城市科学领域的研究者和城市规划建设等行业领域的工作者为了加强对城市发展、保持城市活力和提高城市抵抗灾害等方面，对弹性城市的局部要素开始认识。我国政府历来重视城市的抗风险能力建设，取得了系列进展。面对某些突如其来的城市新冲击和由此引发的高度社会关注，正在采取有利于提高城市弹性的举措。如2012年7-21北京大水之后，城市洪水的问题，上升到了全国瞩目的高度。住房城乡建设部发布了城市排水(雨水)防涝综合规划大纲，北京市、市等政策要求的城市均启动了防洪规划，特别是2014年开始推进的海绵城市试点示范。但目前尚缺少从复杂科学和城市巨系统的角度，系统剖析城市的脆弱性，因此，城市弹性从理论到实践需要顶层设计。
1、对弹性城市的认识有待系统深化，在政策方面需要顶层设计思维和具象的支持。我国生态城市和智慧城市规划建设的实践之一，缺乏软机制层面的建设，可能会导致国外概念引入或嫁接的盲目性，在消化吸收国外先进理念和技术与剔除不适合中国城市实际方面能力不强。与此同时，中国建设低碳城市、生态城市、低碳生态城市、智慧城市等，是城市发展长期的努力方向。但应对气候变化、生态环境过载和经济社会冲击等城市灾害的挑战，在现阶段必须解决好且最为紧迫的城市工作。亚洲城市应对气候变化弹性网络项目(Asian Cities Climate Change Resilience Network;ACCCRN)中国不是参与方，依靠外界帮助我国提高城市的适应能力现阶段不可行。因此，发展适合我国城市情况的弹性城市理论体系十分必要。根据国际经验，开发适合我国城市需求的弹性城市测度方法是当前的研究重点[34]。既促进弹性城市理论在中国的生长;通过测度方法在我国城市范围的规模化应用，有助于推进决策层从战略高度提高对弹性城市规划建设顶层设计方面的考虑。
2、国内关于弹性城市的学术研究尚处于起步阶段，理论框架有待形成。最近有文献指，在城市治理和规划设计中协同考虑温室气体减排和应对气候灾害风险的不同需要,需要采用适应性管理理念，开展低碳韧性城市的规划建设。目前尚未提出结合中国国情的弹性城市规划建设的理论、指标体系、规划方法和技术导则等，离规划界的应用有一定的距离。
3、规划界开展城市弹性规划目前缺少方法学的指导。有关于弹性规划或规划的弹性的讨论，与弹性城市的规划存在差异性。弹性规划或规划的弹性主要是从未来用地、城市经济的偶然性和人口预测弹性和不同目标情景[38]等角度来增强规划本身对城市未来空间的适应性。弹性城市的规划建设，应当成为现阶段我国城市应对能源短缺和气候变化的有效工具。将城市的不同空间单元，作为弹性能力评估对象，开展弹性或脆弱性测算，是理性分析城市弹性现状的关键方法，对弹性城市理论的规划实践和城市弹性能力的建设直接产生量化效应。目前尚没有来自中国或欧洲城市的可靠数据，因而无法进行分析。如有相关研究，则可为中国及欧洲城市提供弹性基础设施建设的方案。
4、行业体系尚未形成，行业组织对弹性城市的认知和接受尚需时间。我国低碳生态城市、绿色生态城区(绿色建筑)和智慧城市等建设，在中国城市科学研究会和中国建筑学会等行业组织参与下，产业链条和行业发展全面形成，生态城市和智慧城市被绝大多数城市所接受，对推动我国城市可持续发展起到理念宣贯的作用。但在促进城市安全为核心的弹性城市领域，还缺少必要的行业抓手。
借鉴启示
国外弹性城市的理论发展和应用实践，对于提升我国城市韧性具有广泛借鉴意义，开展我国弹性城市的评测，会使我国弹性城市理论的发展更有依据，可推进我国城市韧性的提升。
(1)构建符合我国城市发展中长需要的弹性城市测评体系与工具，使城市的弹性能力得到量化或半定量评价具有可操作的依据。
(2)针对我国大中型城市开展规模化测评，掌握我国城市弹性水平的总体空间格局，识别存在脆弱性极高的城市，可引起政府、学术界、公众和行业等相关组织的广泛关注，使其认识到城市韧性强化的重要性，并认同城市弹性规划的抓手正在形成。
(3)基于测评指标，提出能力建设的宏观建议，从战略层面提高能力水平，推动相关城市韧性规划的中长期能力建设框架思路。
(4)针对城市规划实践，按照分三步走的思路：对现有规划进行弹性评估，对编制新一轮规划的前置性参考文本和专项规划，来实现弹性规划向常态化方向发展，并与建设相结合，提出弹性建设的方法、技术指南和费用效益匡算体系等，有效支撑弹性城市的能力建设;开展不同空间尺度的评价，区域、城市、城区，甚至街区，提高城市空间格局高分辨率的脆弱性识别，为城市弹性的精细化规划提供依据。
弹性城市是我国城市在发展新时期，从城市安全和可持续性方面，必须慎重对待的重要规划理念和方法。国际上正在广泛开展相关的实践，特别是针对发展中国家，经济水平较落后的地区，开展该项规划的紧迫性更加迫切。仅从费用效益核算来看，做好弹性规划，比灾后的救援与恢复要节约的多。美国住房和城市发展部部长肖恩·多诺万曾在桑迪飓风过后负责指挥总统特别工作组。他指出，每投入1美元降低风险，就可在灾害来袭时避免4美元的损失。城市灾害对城市的冲击，不仅是经济上的损失，将可能导致城市恢复灾害前水平的时间变得无法测算，并且对社会心理的冲击更加不可估量。弹性城市规划推进新型城镇化表现出强烈的人本思想，符合以人为本的根本要求。 (责任编辑：建筑小白) |
