Tulips Chen

渐进过渡和激励相容是新型城镇化的可行路径

户籍人口城镇化率加快提高，这是“十三五”时期经济社会发展的主要目标之一，事实上也道出了新型城镇化的本质和内涵，即农业转移人口获得城市户籍，并与城镇居民有同等权利和义务。同时，户籍人口城镇化率明显提高，才能改变过去“土地城镇化”模式下，农民工只能在城里打工，作为招商引资、楼市发展的生产要素存在的局面，真正实现农业转移人口融入城市，作为城市生活消费和投资的基本单元，充分发挥“城镇化是最大内需”之功效。

提高户籍人口城镇化率早已成为共识，但这既要考虑大城市运转负荷、城市治理能力，又要考虑在税收和企业利润增长进入“个位数”时期，城市主政者和企业拿出“真金白银”做公共服务和补足社保，还要考虑经济下行背景下，职业培训和保障就业。这就涉及到财税和预算改革、政府间财权事权重划、“市民化”成本分摊、创新融资等。因此，要紧紧围绕“十三五”规划(以下简称“规划”)“五大发展理念”之首的“创新发展”、“五大发展主线”之首的“培育创新动能”来“做文章”。

为此，渐进过渡和激励相容是两条可选的路径。首先，规划提出，“实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。”这事实上将居住证(以及特大城市“积分落户”)作为推进户籍制度改革，最终实现外来人口“市民化”的过渡。持有居住证的非户籍人口，尽管在公共服务享有上与户口人口有差别，但根据去年底发布的《居住证管理办法》，居住证持有人可与户籍人口享有同等的包括义务教育、平等就业等基本公共服务，并逐步享受同等的社保、住房、养老和随迁等权利。

因此，相比原来的暂住证，居住证前进了一大步。在财税改革短期难见效、公共服务供给滞后的情况下，采取渐进过渡、量力而行的思路，一方面降低了市民化的成本，提高了地方政府增加入户比例的积极性;另一方面，消除了非户籍人口市民化的最大障碍——义务教育和平等就业后，非户籍人群很大程度上已融入城市，在城市消费和投资的“内需”将全面释放，税收结构优化，城市产业集聚和分工效应、规模效应将充分发挥，公共服务成本将被分摊，也就为户口代替居住证创造了条件。

其次，地方政府提高入户比例上，要实现激励相容。为此，规划提出了“双挂钩”，即“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩”。前一个挂钩，既是中央地方共担市民化成本，又是激励地方政府提高户籍人口比例的举措;而后一个挂钩，既承认城镇化中地方政府对于空间的合理诉求，又将这种诉求与“人的城镇化”激励相容，避免过去的土地城镇化。

应当说，规划描绘的新型城镇化路径，不管是对城镇化障碍的认识，或人的城镇化的路径选择，都称得上对症下药，关键是机制到政策的细化和落实。另外，还要有配套改革。首先，做实居住证的公共服务内涵，这也是一个系统工程，如随迁子女义务教育、免费中等职业教育和异地高考等要“落地”，再比如职业技能培训补贴、企业岗位培训强化、劳动权益保护要到位，农民工及随迁家属要纳入社区卫生体系等。

其次，地方财政支出要由“增长型”向“服务型”转变，即三中全会《决定》提出的“建立事权和支出责任相适应的制度”。过去10年，地方财政收入每年增幅高达20%，加上占地方收入35%的土地出让金，地方收入总盘子是比较大的。但“增长型”财政驱使，加上预算监督滞后，锦上添花的“地标性”工程多、雪中送炭的“实用性”项目少。因此，未来财政和土地收入要全面向公共服务转移。

最后，在认识上，外来人口市民化要算综合的、长远的经济帐。目前，即便政府没有给予其户籍身份，2.5亿农民工已经在城市有稳定的工作和居所，并通过保留农村土地，实现自我社会保障。因此，市民化的成本没有那么高(中科院预测外来人口市民化的公共服务成本为13.1万元/人)。同时，在城市立足的外来常住人口，不仅是我国人口红利的主力，也是消费和投资的主力。

即便就业环境、工资待遇、社保水平、住房条件差一些，但农民工已融入城市。这些人群市民化后，城市户籍人口将增长50%，其刚性消费(生活消费、住房购置、教育医疗)、储蓄投资将全面释放，乡下建房的无效投资、破坏生态、占用耕地等问题将破解，对于提升我国消费规模和做大内需、提升城市产业和人口集聚效应，夯实第三产业主导的局面来说，可以达到“上台阶”的效果;对于优化地方收入结构、转变地方行为模式来说，可以达到内生驱动的效果。