Tulips Chen

全国政协委员、市规划委主任 黄艳

中心城区功能过度聚集，人口无序过快增长，城市空间“摊大饼”式蔓延，水资源紧缺、大气污染、交通拥堵、生态环境容量不足等问题凸显。

当前，北京在快速发展过程中面临的人口资源环境的压力日益严峻，患上了相当程度的“大城市病”。

这些困扰北京的难题如何破解?

全国两会期间，全国政协委员、北京市规划委主任黄艳透露，今年上半年，北京市规划委将完成《北京城市总体规划(2004年-2020年)》(以下简称“总体规划”)修改工作，力求从源头上重点诊治首都的“大城市病”。

大城市病：人口暴涨、城乡二元结构难破解

黄艳向澎湃新闻介绍，过去的规划对城市的布局、交通、产业、矩形城市的分区都做了规划。到现在看起来，这还是很好的规划，但是在规划的实行上缺少了政策和导向的力度，且刚性约束力不足，参与城市治理的路径和方式有限。

黄艳介绍，对于北京这样一个大城市来说，城乡二元结构的问题一直没有得到解决，例如北京三环外就有棚户区。北京已有一些特色的规划要求，如第一道、第二道绿化隔离地区，这些原本是为了防止城市“摊大饼”式发展的规划举措，但若要实现，就需要解决很多农民的问题。

“在过去十年过程中，农民的自发性城市化动力非常强，城市规划和城乡规划没有统一，尤其是出现了地级级差，例如到了六环周边，农民就自发地形成了城乡结合部。这是目前城市发展中一个非常大的问题。很多环境问题和城乡治理问题，如没有覆盖城市基础设施、公共设施，垃圾、污水得不到处理等问题，都在这里出现了。”黄艳说。

北京作为首都，其发展基于资本、市场、劳动力等多种资源优势，具有极大的吸引力。因此，每年北京的净增人口给城市带来很大的压力。

黄艳说，尽管这几年基础设施的投放非常快，其中最典型的就是地铁的交通，但再怎么快都跟不上人口的暴涨，这都是北京城市规划遇到的新难点。

问诊北京：做“减法”治理“摊大饼”式发展

2014年初，北京市规划委组织编制了总体规划实施评估报告和总体规划修改工作方案，经第37次北京市政府常务会和第99次北京市委常委会审议通过。自此，总体规划修改拉开大幕。

黄艳介绍，坚决做“减法”是本次修改的一大亮点。“这次的规划是一个非常具有问题导向的规划，不可能再去扩大规模，不能像以前一样以增长为目标。”

北京市规划委提供的材料显示，过去，经济增长、规模扩大的目标导致北京“摊大饼”式发展，而这次的总体规划修改，以人口资源环境承载能力为底线，倒逼城市功能调整、规模控制、结构优化和质量提升。

具体来说，总体规划修改以人口控制目标和水资源、大气、绿色空间等资源环境承载能力作为刚性约束条件，反算确定城乡建设用地总量，提出了城乡建设用地规模和开发强度的控制目标，即要在现状建设用地的基础上实现“瘦身减量”。

据黄艳介绍，规划的另一个亮点是“多规合一”。“多规”主要是指城乡规划、经济社会发展规划、土地利用规划和生态环境和人口调控规划等。

上述材料解释，以往，不同的规划之间由于角度、出发点、标准不同，导致不同规划的指标存在矛盾和冲突的现象，特别是经济发展与人口控制、建设用地增长、生态环境保护的各项指标往往各说各话，发展目标难以一致。

在这一次总体规划的修改过程中，北京市规划委与经济社会发展规划、土地利用规划、以及正在编制的生态环境总体规划进行了衔接，并且重点与国土部门沟通协调，在城乡规划与土地利用规划的规划数据口径、指标方面进行了统一。

值得注意的是，总体规划修改方案还强调了推动城市规划向城乡规划转变。

长期以来，北京的建设用地缺乏管控。上述北京市规划委提供的材料显示，全市现状集体建设用地1536平方公里，其中宅基地565平方公里，产业用地488平方公里。

上述材料指出，集体建设用地的快速增长、粗放蔓延是导致总建设用地规模大、增长快、城乡建设用地约束性指标突破的主要原因，也是城市“摊大饼”蔓延的主要因素。

黄艳指出，要解决建设用地的问题，就要提出集体建设用地分区域、分阶段的调控规模，确定规划布局的原则和用地标准。同时研究配套完善相关实施政策和监管机制框架，强化城镇建设用地新增和低效集体建设用地腾退改造的统筹实施。

京津冀一体化：需要平台来统筹

当前，京津冀协同发展已被提升为国家层面的发展战略，在这次规划的修改中，如何疏解北京的非首都功能，成为重点修改的部分。

根据上述北京市规划委的材料，北京将对全市各级各类产业功能区发展情况进行评估，并分级、分区、分类的提出提升、优化、清退的差异化政策措施。同时，开展区域性物流、区域性批发市场以及医院、高校等专项评估工作，并提出优化及疏解的实施策略。

目前，国家发改委正在编制京津冀协同发展规划，该规划主要是产业和政策性的规划，强调如何协同创新、分工协作、政策支持。

但黄艳指出，这个规划在整个城市群的空间布局上是短板。

黄艳认为，各个部门正在研制的规划最后需要一个平台来进行统筹衔接，而城镇群便是最重要的平台。

“在我们建议之下，国家住建部在牵头做一个京津冀城镇群协同发展规划。各个方面的规划，最后都是要落实到各个城市之间的相互连接方式，来实现城市的功能为目标的规划。现在我们正在配合住建部做这个规划。”

谈及目前京津冀一体化协同发展规划的进展，黄艳透露，目前各部委正在做各自的基础性规划，没有进入统筹协调的阶段，也没有明确的时间表。

全国政协委员、国家发改委原副主任朱之鑫3月4日下午接受媒体采访时表示，京津冀协同发展规划将很快出台，至于是否在两会后就出台则不确定。