Tulips Chen

我国公共基础设施和公共服务行业的PPP（政企合作）近期不断有政策出台，相关试点亮点频频。在企业方面，某些水务企业希望通过PPP来进行资本和经营的扩张，而不少投资人也希望从中寻到商机。

PPP模式——政企合作

　　我国公共基础设施和公共服务行业的PPP（政企合作）近期不断有政策出台，相关试点亮点频频。在企业方面，某些水务企业希望通过PPP来进行资本和经营的扩张，而不少投资人也希望从中寻到商机。
　　然而，业内人士指出，作为水务企业，如果单纯希望通过PPP扩大资本数量，则难以彰显政企在合作建设基础设施和提供公共服务方面提高效率和改善服务的初衷。所以无论是政府还是水务企业都应该捋顺资本、效率、责任方面的关系，既能够通过PPP让公众得到良好的公共服务，又能让资本在这一模式中发挥效用，让企业获得长期稳定合理的经济回报。
　　城市水务行业引入PPP的主要目标，首先是提高经营效率和改善公共服务，而非单纯扩大资本数量
　　由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖，前端过量资本进入，必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力
　　如何使在竞争中获得市场的企业能在市场中维系竞争状态，防止其滥用市场独占权利，是目前水务行业PPP过程中的难点
　　重庆唐家沱污水处理PPP项目谈判中，政府更为关心的是，如何设计出一个有效的价格机制，来管控企业在整个特许经营期内可能发生的价格垄断，并向企业的价格行为施加竞争压力，包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法
　　在重庆北部片区供水PPP项目谈判中，根据公用事业“普遍服务”原理规定，企业享有独家经营的权利，但与此同时，它必须“保证向服务区内一切愿意接受服务和愿意支付服务价格的人提供连续、充足和有质量的供水服务”
　　城市水务行业无疑再次成为此轮PPP潮中的一个热点，与其他公共服务行业相比，主要包括自来水和污水处理在内的水务行业属于典型的区域自然垄断行业。
　　在我国城市水务行业以往某些PPP实践中，尽管在打破传统的国有或行政垄断方面有了一些突破和改善，也引进了一些社会资本或境外资本，但在很大程度上，依然在沿袭着行政决定的方式。
　　如果我们期望通过城市水务行业的PPP过程孕育出真正和有实力的自然垄断者，首先应该使水务行业的PPP过程脱离行政垄断的躯壳而回归市场竞争。
　　效率目标是关键所在
　　首先是提高经营效率和改善公共服务
　　而非单纯扩大资本数量
　　城市水务行业属于资本密集性行业，其PPP过程中肯定涉及大量的资本运作。但水务行业PPP项目在瞄准融资功能和融资数量时，是否还有别的目标？面对在我国若干城市水务行业政企合作资产大幅溢价的情况，一些问题值得关注。
　　首先，一方面，我国的城市水务企业大部分都在微利、保本经营甚至亏损，但另一方面，其资产却在超出原值数倍甚至十几倍出售。这一悖论背后的原因是什么？其次，溢价收益去了哪里？第三，溢价成本的最终埋单人又是谁，即资产溢价转让与今后的价格或公共财政支出有无关联？
　　比如，某城市以数倍于原值的价格出让了本地的水厂资产。事后企业要求依据其投资成本调整水价或增加补贴，“溢价”成了“提价”。水务资产的大幅增值，如果导致公众的消费价格或公共财政补贴随之水涨船高，那么，这种溢价无非是价格透支或寅吃卯粮。因此，过度关注PPP的融资功能，或将融资数量作为衡量绩效的唯一目标，甚至试图把PPP作为撬动资本或收益无序扩张的杠杆，那么，PPP就变成了“圈钱”的工具。
　　城市水务行业引入PPP的主要目标，首先是提高经营效率和改善公共服务，而非单纯扩大资本数量。由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖，前端过量资本进入，必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力。如果仅仅关注前端融资的受益人，而不关心后端成本的埋单人，终将酿成恶果。
　　从这个意义上讲，对PPP绩效的考量，不能忽视公共服务效率、质量、范围、价格或对公共福利的改善和增加程度。
　　价格怎样管控？
　　应设计出有效的价格机制
　　在整个特许经营期向企业的价格行为施加竞争压力
　　城市水务行业的PPP经常涉及特许经营竞争过程，竞争包括很多内容，其中最难的是对价格竞争的判断。
　　众所周知，水务特许经营通常涉及一个较长的时段，如15年~20年时间，甚至更长。目前还没有哪一个企业能够或敢于对整个特许经营期进行一次性竞价，往往都是对特许经营起始期（3年~5年）进行竞价。
　　对资金实力雄厚的企业来说，往往采用“先亏”的办法，用较低的起始报价击败其他竞争对手，来赢得特许经营权。等到起始年限过后，企业作为地位稳固的垄断者再与政府讨价还价。
　　这种由当初被动的竞争者变为之后的主动垄断者、由市场进入时的“竞争价格”演变为市场占据后的“谈判价格”的过程，已成为监管窘境。因此，如何使在竞争中获得市场的企业能在市场中维系竞争状态，防止其滥用市场独占权利，是目前水务行业PPP过程中的一大难点。
　　有鉴于此，在笔者2006年参与的重庆唐家沱污水处理PPP项目谈判中，政府并没有过度关注企业的起始报价水平，相反，更为关心的是，如何设计出一个有效的价格机制，来管控企业在整个特许经营期内可能发生的价格垄断，并向企业的价格行为施加竞争压力，包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法。
　　譬如法律文件的价格章节中可以规定，如果结算价格经过一段时间的实施后，与同区域其他同类企业相比失去竞争性，明显高于同行业平均水平，则需重新核定结算价格等。在PPP项目实践中，设计出一个科学合理的价格管控机制非常重要。
　　界定合法成本与合理成本边界是难题
　　应该防止企业以成本
　　合法性掩盖成本的不合理性
　　对于PPP过程中的“合法成本”与“合理成本”问题，目前世界各国普遍实行的是“成本作价”+“利润率限定”的价格模式。例如，我国《城市供水价格管理办法》将企业的利润率限定在8%~12%的水平。
　　在这种情况下，企业无法期望通过提高利润率来增大利润总额，因此，蓄意扩大成本规模就成为一个既合法又有效的途径。例如，一个500万元兴建的水厂，当利润率限定在8%时，允许的利润额为40万元。如果企业将投资“蓄意”扩大到1000万元，并以此作为成本基数来计算利润留成，这时人们发现，企业最终还是堂而皇之地获得了80万元的利润，同时也没有违反限定的利润率标准
　　——然而，此时消费价格却上涨了不止一倍的水平。这就是合法成本与合理成本之间的冲突。
　　在成本作价和利润率限定的情况下，企业具有扩大投资成本的强烈动机，即以合法成本来摄取不合理的利润。以成本之水抬升利润和价格之船。在这种情况下，如何界定合法成本与合理成本的边界，是一个很大的难题。
　　合法成本与合理成本之间，始终存在矛盾。企业为此进行成本投机继而达到利润投机的路径很多。比如，政府可以出具的特许经营授权文件中明确规定：企业应当本着节约成本的原则进行合理、适度的资本性和经营性融资，其融资成本应不高于同期当地银行的平均条件、严格限于直接生产和服务。合作公司所需采购设施数量、质量、价格和工程建设成本应当不高于同行业的可比较的合理水平。“企业内部的薪酬调整，如果不对现行审定的水价成本造成影响，则由企业自行确定”等条款的制定，目的就在于防止成本合法性下掩盖的成本不合理性。
　　政府对水量兜底是否合理？
　　企业享有独家经营的权利，前提是它必须保证
　　向服务区内提供连续、充足和有质量的服务
　　从风险控制的角度审视，PPP的一大特点就是改变了公共服务投融资、运营和管理的传统风险配置。通过合作使得风险分散，并由合作各方分担或共担。
　　然而在我国城市水务行业以往的某些PPP项目中，“风险共担”原则经常得不到很好地履行。其中比较突出的就是政府为PPP企业的某些风险进行兜底。
　　例如，一些企业经常要求政府先行确定和审批服务水量，并在实际处理量达不到既定规模时，政府需要保量购买。反之，如果按照审批的规模建成的设施能力满足不了实际需求，企业无需承担责任。
　　在我国以往的某些水务PPP项目中，企业一方面希望享有独家经营权利，另一方面却不愿独家承担投资和运营风险，由此一来，本应由企业承担的市场风险中的几个关键方面——竞争风险、投资风险和运营风险，就随着政府审批和政府兜底实现了转移。
　　在重庆北部片区供水PPP项目谈判中，根据公用事业“普遍服务”原理规定，企业享有独家经营的权利，但与此同时，它必须“保证向服务区内一切愿意接受服务和愿意支付服务价格的人提供连续、充足和有质量的供水服务”，这也是政府不再审批其他企业进入服务区域的重要前提。
　　重庆唐家沱污水处理PPP的法律文件也明确规定，企业的服务应“符合城市总体规划，满足特许经营区域内日常需求，以及具备适度的储备能力”。换言之，企业应该根据服务区域的人口现状和增长趋势、城市发展规划、平均用水量、峰值用水量等因素去合理预测、建设、改造设施规模，应具备一定数量的储备能力并承担相应的投资和运营风险。政府允许适度的储备能力建设费用计入固定成本，但日常的经营性付费则必须根据实际发生的处理水量来计算，政府拒绝进行水量兜底。
　　除了“普遍服务”原理外，西方公用事业法中还有另一条原理——专营服务区域内的“强制延伸服务”，即企业必须履行向服务区域内新增的服务人口提供延伸服务的义务。
　　由此看来，无论是普遍服务原理还是强制延伸服务原理，都蕴含着一个基本原则：作为特许独家经营的企业，必须向专营区域内所有愿意接受服务和愿意支付价格的公众提供充足和连续的服务，并应承担相应的投资和运营风险。
　　反观我国城市水务行业以往PPP过程中的某些做法，尤其是对服务水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合国际惯例，也不符合“利益分享/风险分担”的原则。